13

жов 2016

Юлія Головатюк-Унгуряну. Критерії оцінювання конкурсних пропозицій при виборі управителя: як забезпечити обрання «професіонала» при проведенні конкурсу органом місцевого самоврядування?


Під час семінарів ІММ ми, серед іншого, розглядаємо практичні аспекти підготовки та  проведення конкурсу на визначення управителів багатоквартирними будинками, а також підготовки конкурсних пропозицій учасниками такого конкурсу.

Найбільше питань, непорозумінь і суперечок виникає із критеріями та методикою оцінки конкурсних пропозицій. Крім того, не згасають суперечки щодо правильності вибраних критеріїв та методики, а також можливості забезпечення об’єктивності оцінювання таких пропозицій.  І нічого дивного, адже серед усіх етапів проведення процедур конкурсів чи відкритих торгів у будь-якій організації, чи навіть країні, найважливішим є етап проведення оцінки тендерних пропозицій. Адже, саме на цьому етапі конкурсна комісія повинна приймати рішення щодо учасника-переможця відповідно до визначених у конкурсній документації критеріїв та обраної методики оцінки.

У даній статті ми не лише коротко розглянемо передбачені законодавством критерії оцінювання конкурсних пропозицій учасників конкурсів на призначення управителів, а й проведемо аналіз  усталеної практики таких оцінювань у загальній практиці проведення тендерів, в тому числі, серед міжнародних організацій. Хоча процедура вибору управителя – це не зовсім «тендер» у класичному розумінні, а більше – спосіб обрання виконавця даного виду послуги послуги для жителів багатоквартирних будинків. Адже саме вони будуть оплачувати такі послуги.

Однак, проведений аналіз  дозволить зробити  певні висновки.

І. Критерії вибору управителя

Порядок підготовки та проведення такого конкурсу затверджено наказом  Мінрегіону України № 150 від 13.06.2016 р. Про затвердження Порядку проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку»[i] (далі також – Порядок).

Даний нормативно-правовий акт передбачає, що  оцінювання конкурсних пропозицій повинне здійснюватися за бальною системою, що визначається організатором конкурсу.

Загалом, порядок надає нам виключний перелік із 5-ти критеріїв оцінки конкурсних пропозицій:

  • Ціна послуги;
  • Рівень забезпеченості учасника такого конкурсу матеріально-технічною базою;
  • Наявність персоналу, який повинен відповідати кваліфікаційним вимогам до професій працівників і має необхідні знання і досвід;
  • Фінансова спроможність  (тобто фінансова забезпеченість) учасника конкурсу;
  • Наявність досвіду роботи з надання послуг у сфері житлово-комунального господарства.

konkursПереможцем конкурсу стає учасник, який набрав максимальну кількість балів щодо об’єкта конкурсу. При цьому, максимальна сума балів повинна становити 100 балів. А основним критерієм оцінки конкурсних пропозицій є ціна послуги.  Адже, передбачається, що пропозиція із найнижчою ціновою пропозицією отримує 50 балів. Тобто, решту 50 балів зі 100 будуть «розподілені» організатором конкурсу між іншими 4-ма критеріями.

Оскільки, відповідно до даного Порядку, об`єктом конкурсу може бути і як один багатоквартирний будинок, так і група будинків, то, відповідно, для таких об`єктів передбачено методику оцінювання з певними особливостями. Так,  у документі вказано, що  у  разі, якщо об’єкт конкурсу складається з групи будинків, оцінювання конкурсних пропозицій за критерієм «ціна послуги» здійснюється за такою «формулою»: шляхом додавання балів, визначених окремо за кожним багатоквартирним будинком. Необхідно звернути увагу, що у даному випадку максимальна кількість балів під час оцінювання за кожним із будинків не може перевищувати 50-ти балів.

Водночас, вказаний вище порядок не надає жодних детальних рекомендацій щодо того, як і за якою методикою повинне проводитися таке оцінювання.  Навпаки, передбачено, що  методику оцінювання конкурсних пропозицій розробляє організатор конкурсу.

Серед експертного середовища та безпосередніх учасників відносин у сфері послуг з управління багатоквартирними будинками з’явилося дві абсолютно протилежні позиції щодо того, чи доцільно у даному випадку ціну послуги робити основним критерієм при оцінюванні конкурсних пропозицій управителів:

  1. Ціна послуги  повинна бути основним критерієм оцінки пропозицій.  А питома вада даного критерію повинна була б бути не менше (чи більше) 70 %. Оскільки це забезпечує прозорість вибору управителя та надає «доступ до даного ринку» для мікробізнесу (мається на увазі ФОП).[ii]
  2. У даному випадку ціна послуги не може бути основним критерієм, а її питома вага – не може бути більшою від 30%.  Оскільки, послуга з управління  багатоквартирним будинком має  свої особливості, а виконавець, що забезпечує її надання, повинен бути спроможним надати якісні послуги, тобто володіти мінімально необхідним рівнем знань/кваліфікації.

Якщо говорити про певну специфіку послуг з управління багатоквартирним будинком, то в експертного середовища виникає все менше і менше суперечок щодо того,  чи  повинен управитель (чи його персонал) мати хоч якусь кваліфікацію та підготовку.  Адже, управитель завжди має справу із об`єктом підвищеної небезпеки – багатоквартирним будинком

Водночас не потребує доведення і той факт,  що ринок послуг з управління багатоквартирними будинками на сьогодні є ще не достатньо сформованим. Хоча, існують певні позитивні тенденції щодо появи нових компаній-управителів, або реєстрації ФОП,  основним видом діяльності яких є управління об’єктами.

Таким чином, проведення таких конкурсів, які повинні мати місце найближчим часом – це значний виклик як для органів місцевого самоврядування, так і для суспільства в цілому.

І саме етап оцінювання, під час проведення таких конкурсів,  часто отримує  найбільш  жорсткої критики. А тому, потребує найбільшого аналізу, ретельності у його підготовці – з тією метою, щоб  забезпечити найбільш  благорозумне рішення з точки зору «ціна-якість».

Крім того, необхідно розуміти, що не зважаючи на те, що нам «подобається», або не «подобається» у даному документі, із вказаним Порядком проведення конкурсу нам не просто «миритися», а  – працювати.

Тому, перед тим, як робити остаточні висновки і визначатися, яка із сторін має рацію, а головне – як забезпечити усунення ризиків об`єктивного проведення конкурсу із врахуванням  застережень обох сторін, давайте розберемося із  наступним.

ІІ. Використання критеріїв та методик оцінки тендерних пропозицій в  практиці міжнародних організацій

Tender!Аналізуючи умови тендерів, що оголошуються міжнародними  організаціями, в тому числі за замовленням  робіт/послуг чи товарів, можна зробити загальні висновки: у їхній практиці наявна чітка тенденція щодо прозорості об’єктивності оцінювання. Нижче окреслимо, в чому полягає її суть.

Тендерний (конкурсний) комітет повинен строго керуватися тими критеріями оцінки пропозицій, які були викладені ним же в окремих статтях тендерної документації. При цьому, критерії оцінки пропозицій повинні бути зрозумілими претендентам, застосовуватися однаково до всіх учасників без винятку, і повинні являти собою методику оцінки з відповідними коментарями та, можливо, прикладами. Такі критерії можуть стосуватися рівня цін, обсягів робіт, відповідності стандартам якості, умов і термінів доставки, використовуваних гарантій.

Оцінка за «економічними показниками» робиться за спеціальними методиками. Суть цих методик (формул) описується  у відповідних розділах тендерної документації.

Багаторічна практика показала наявність значних відмінностей у підходах до оцінювання конкурсних (тендерних) пропозицій залежно від того,  що є об’єктом конкурсу: товар, робота чи послуга.

Нижче у таблиці наводяться основні відмінності щодо питомої ваги тих чи інших критеріїв [iii]:

Розподіл основних пріоритетів щодо оцінки параметрів тендерних пропозицій

у міжнародній практиці закупівель

tabl

Як бачимо, при закупівлі товарів ціна, тобто економічний критерій, має найбільшу питому вагу.

Водночас,  при проведенні закупівель робіт все більше значення має технічна сторона договору та кваліфікація персоналу. Така ситуація пояснюється необхідністю компенсації ризиків. Оскільки, найнижча ціна тут може бути складена або на умовах демпінгу, тобто, низької якості виконання робіт (кваліфікація персоналу, плинність кадрів), яку не можливо контролювати з боку замовника, або за рахунок використання неякісних матеріалів.

Все це є неприйнятним для замовника, може стати причиною неефективного використання коштів, а на практиці – може призвести до проблем при виконанні самого договору.

При виборі виконавця послуг, зазвичай, найбільшу питому вагу мають «кваліфікаційні параметри», наприклад: досвід виконання аналогічних договорів, наявність кваліфікованого персоналу, наявність необхідних ліцензій, дозволів тощо.

Крім того, необхідно зазначити, що, відповідно до Політики Світового Банку по закупівлях  послуг,  у більшості випадків при одночасному оцінюванні за ціною та якістю питома вага критерію «вартість» визначається  у 20 балів із загального бала 100 [iv].

Така ж сама тенденція прослідковується в політиці  інших міжнародних організацій, в тому числі тих, що мають свої представництва в Україні [v].

ІІІ.  Процедура відкритих торгів в Україні  для «проведення аналогії»

Відповідно до статті 1 Закону «Про публічні закупівлі»[vi]  переможцем  процедури закупівлі визначається учасник, тендерна пропозиція якого відповідає всім критеріям та умовам, які були  визначені у тендерній документації і визнані найбільш вигідними з економічної  точки зору.

Варто відзначити, що даний Закон також передбачає встановлення замовником одного або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв:

  1. Наявність обладнання та матеріально-технічної бази;
  2. Наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід;
  3. Наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору.

У випадку невідповідності кваліфікаційним критеріям тендерна пропозиція повинна бути  відхиленою.

Критеріями оцінки тендерних пропозицій, відповідно до цього Закону, у випадку  проведення закупівлі, яка має складний чи спеціалізований характер (у тому числі  консультаційних послуг),  є ціна разом з іншими критеріями, наприклад: умови оплати, строк виконання, гарантійне обслуговування, експлуатаційні витрати, передача технології та підготовка управлінських, наукових і виробничих кадрів (ст.28) .

Ціна визначена  єдиним критерієм оцінки  виключно у випадках здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, які виробляються, виконуються або надаються не за окремо розробленою специфікацією (т. зв. «технічним проектом»). В цьому випадку маються на увазі  товари, роботи і послуги, для яких існує постійно діючий ринок.

При цьому, даний Закон також не визначає чітких вимог і формул до розміру питомої ваги того чи іншого критерію, тобто – віддає це питання на розсуд тендерного комітету Замовника.

Висновки та рекомендації

Основні висновки, які можна зробити із вищенаведеного:

  1. Визначені Мінрегіоном України  критерії оцінки та частково визначена методика оцінювання конкурсних пропозицій при проведенні  конкурсу на призначення управителя багатоквартирного будинку – передбачають, що більш конкретну методику (формулу) оцінювання конкурсних пропозицій повинен розробити організатор конкурсу.
  2. Встановлений  конкурсною комісією спосіб/методика оцінки конкурсних пропозицій, відповідно до затверджених критеріїв, і їх питомої ваги (звісно, крім критерію «ціна», – питома вага якої визначена профільним Міністерством) відіграють найбільшу  роль у забезпеченні прозорості проведенні конкурсів на призначення управителів багатоквартирних будинків.
  3. По суті, модель оцінки конкурсних пропозицій – це формула  або  процес прийняття рішень, яка/ий повинен використовуватися для оцінки різних  пропозиції від учасників такого конкурсу.  При цьому законодавство дає лише загальне «окреслення», тобто, визначає основні засади проведення такої оцінки.
  4. Практика проведення тендерів щодо вибору виконавця послуг міжнародних організацій свідчить, що  близько 80 % питомої ваги в оцінюванні отримують кваліфікаційні критерії.

Таким чином, надана Мінрегіоном «перевага» критерію «ціна послуги» під час проведення конкурсу на визначення управителя у більшій мірі протирічить усталеним практикам проведення аналогічних процедур, в першу чергу, міжнародних організацій.

Звідси випливає наступна  рекомендація: з метою забезпечення прозорості проведення конкурсу на призначення управителів багатоквартирними будинками органам місцевого самоврядування необхідно найбільшу увагу приділити  детальному визначенні критеріїв  та методики (процедури) оцінювання конкурсних пропозицій. Це і є чи не найбільшою запорукою успіху та об’єктивного вибору найбільш достойного «переможця».

Примітка:  Детальний аналіз можливих методик оцінювання конкурсних пропозицій при виборі управителів, а також «підводні камені», які можуть виникнути під час проведення таких конкурсів,  ми розглядаємо на семінарах Інституту Муніципального Менеджменту. Про найближчі заходи, присвячені цій темі, можна подивитися тут.

 


[i] Див.: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0893-16/print1476285300347152

[ii] Відповідно до ЗУ «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку»  статус управителя мають: фізична особа – підприємець або юридична особа – суб’єкт підприємницької діяльності, яка за договором із співвласниками забезпечує належне утримання та ремонт спільного майна багатоквартирного будинку і прибудинкової території та належні умови проживання і задоволення господарсько-побутових потреб// http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/417-19

[iii] Див. Морозов В.В. Аналіз використання критеріїв та методик оцінки тендерних пропозицій
в сучасній практиці управління міжнародними проектами / В.В. Морозов // Управління
проектами та розвиток виробництва: Зб.наук.пр. – Луганськ: вид-во СНУ ім. В.Даля,
2005 – №1(13). – С. 26-32.

[iv] Див.  Посібник з відбору та наймання консультантів позичальниками Світового Банку. Офіційний переклад. Перше видання, квітень 2004 року, ISBN 0-8213-5828-6

[v] Див.: http://www.ua.undp.org/content/ukraine/uk/home/operations/procurement.html

[vi] Див.: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/922-19/print1476270612645051